Citizen Involvement in Mobility Transitions (CIMT); Mehrwert durch Partizipation? Der Einfluss von Bürger*innenbeteiligung auf Qualität und Legitimität politischer Entscheidungen zur nachhaltigen Stadtentwicklung

Abstract

Mobilität ist eine der großen Herausforderungen bei der Transformation zu einer nachhaltigeren Gesellschaft. Der Autoverkehr sorgt nicht nur für rund ein Fünftel der Treibhausgasemissionen in Deutschland, sondern auch für zahlreiche Belastungen durch Lärm, Staus oder Unfälle. Eine Umverteilung des öffentlichen Raums vom Auto hin zu Bus, Bahn, Fahrrad oder Fußverkehr ist daher nicht nur aus ökologischen Gründen dringend geboten. Doch in der Praxis trifft die Verkehrswende regelmäßig auf Widerstand bei Öffentlichkeit und Entscheiderinnen. Als eine Antwort auf diese Herausforderung wird von Wissenschaft und Praxis gleichermaßen die stärkere Beteiligung der Bevölkerung an der Entscheidungsfindung eingeschätzt. Die Wirkungen von Beteiligungsverfahren hängen jedoch von einem komplexen Zusammenspiel zahlreicher Faktoren ab, das bislang nur unzureichend verstanden ist, nicht zuletzt da Einzelfallstudien das Feld dominieren statt aufwendiger umzusetzender systematisch-vergleichender Untersuchungen. Von Mai 2019 bis Oktober 2024 hat die SÖF-Nachwuchsgruppe CIMT (Citizen Involvement in Mobility Transitions) an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf untersucht, wie und unter welchen Bedingungen Bürgerinnenbeteiligung tatsächlich einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung leisten kann. Ausgehend von zwei zentralen Argumenten für verstärkte Teilhabe von Bürgerinnen an politischen Entscheidungen wurde untersucht, unter welchen Bedingungen Kommunen durch die Einbeziehung von Bürgerinnen einerseits die Qualität der politischen Entscheidungen verbessern können (insbesondere hinsichtlich der Nachhaltigkeit der gefundenen Lösungen), sowie andererseits die öffentliche Akzeptanz solcher Maßnahmen und die Legitimität der dafür verantwortlichen Akteure und Institutionen steigern können. Darüber hinaus galt das Interesse der Gruppe der Entwicklung (teil-)automatisierter Analyseverfahren zur Unterstützung der Evaluation von Beiträgen in Beteiligungsverfahren, da zeit- und ressourcenaufwendige Auswertungsprozesse eine ernste Herausforderung für Kommunen und die Legitimität der Beteiligungsverfahren darstellen. Aufbauend auf umfangreichen eigenen Vorarbeiten hat die Nachwuchsgruppe lokale Planungsprozesse in Deutschland zur Förderung nachhaltiger Mobilität systematisch und vergleichend untersucht. Dafür wurden zum einen fünf ausgewählte Fallstudien im Detail erforscht (Autoarmes Quartier freiRaum Ottensen (Hamburg), Umbau Elbchaussee - Planabschnitt West (Hamburg), Mobilitätskonzept MoVe 35 (Marburg), Masterplan Verkehr OG 2035 (Offenburg), Verkehrsuntersuchung Heckinghausen (Wuppertal)). Zum Einsatz kamen dabei u. a. bevölkerungsrepräsentative Kommunalbefragungen, Stakeholder-Interviews und Inhaltsanalysen von Beteiligungsbeiträgen (sowohl manuell als auch automatisiert). Zum anderen wurde eine Fallstudiendatenbank entsprechender kommunaler Verfahren in Deutschland aufgebaut. Darüber hinaus wurden KI-Modelle zur Auswertung von Beteiligungsbeiträgen trainiert und evaluiert. Die komplexe Fragestellung wurde in einem gemeinsamen Team von Forschenden aus den Sozialwissenschaften, der Stadt- und Regionalplanung und der Informatik bearbeitet, sowie in Kooperation mit Vertreterinnen aus der kommunalen Verwaltung, Dienstleistern für Partizipation sowie einem inter- und transdisziplinären Netzwerk, u. a. in Form eines Projektbeirats. Unsere Forschung hat zunächst gezeigt, dass die Konsultation von Bürgerinnen bei der Mobilitätsplanung bislang noch nicht flächendeckend eingesetzt wird, sondern vor allem bei partizipationsaffinen Kommunen und insbesondere in Mittel- und Großstädten. Bislang werden dabei aber kaum Formate mit gezielter Teilnehmendenauswahl eingesetzt. Dabei würde die dadurch erreichbare höhere Inklusivität auch zu einer größeren Wirkung der Partizipationsprozesse beitragen, denn unsere Fallstudien machen deutlich, dass Beteiligung in der Tat eine inhaltliche Wirkung auf die Planungsentscheidung haben kann, wenn Entscheidungsspielraum besteht und je stärker Beteiligungsformate als repräsentativ wahrgenommen werden. Diese inhaltliche Wirkung kann dabei darin bestehen, zusätzliche Expertise bereitzustellen, die vorgeschlagenen Planungsentwürfe (auch gegen Widerstände) zu unterstützen oder Druck zur Planänderung aufzubauen. Die Beteiligungsverfahren wirken sich ebenfalls auf die Einstellungen der Bürgerinnen aus, auch wenn sie insgesamt nur eine eher geringe Rolle für die Bewertung der lokalen Politik spielen. Deutlich wird dabei, dass eine stärkere Zufriedenheit mit der Politik vor Ort vor allem davon abhängt, inwieweit man selber mit der Planungsentscheidung zufrieden ist, und weniger von der Ausgestaltung des Prozesses. Die Teilnahme an einem Konsultationsverfahren hat für sich allein keinen unabhängigen Effekt auf Legitimitätseinstellungen, sondern entfaltet nur indirekte Wirkungen, indem sie bei den Teilnehmenden dazu führt, dass diese sich besser im Prozess und im Ergebnis repräsentiert fühlen. Durch unsere Forschung offenbaren sich aber auch die Grenzen konsultativer Formate, denn um trotz dem in Verwaltung und Planung dominierenden „Regime der Automobilität“ inhaltliche Wirkung der Beteiligung im Sinne der Verkehrswende zu erreichen, braucht es Druck aus der Öffentlichkeit, der aber durch klassische Konsultationsformate nur schwer erzeugt werden kann. Darüber hinaus wird deutlich, dass Bürgerinnenbeteiligung zu gegenseitigem Verständnis führen kann, aber die der Mobilitätswende inhärenten grundlegenden Interessenkonflikte können nicht allein durch Konsultation gelöst werden. Unsere Forschung hilft damit, die Erwartungen an die Wirkungen von Beteiligung realistisch einschätzen zu können und sie damit in Zukunft zielgerichteter einzusetzen. Unsere intensiven Diskussionen mit Praktikerinnen der Verkehrsplanung sowie der Bürgerinnenbeteiligung haben zudem unsere Vorannahme bestätigt, dass die sorgfältige und transparente, aber auch zügige Auswertung von Beteiligungsbeiträgen eine Herausforderung darstellt. Im Rahmen des Projekts konnten wir hierzu KI-basierte Verfahren entwickeln, die die Auswertenden bei einzelnen Auswertungsschritten unterstützen können, z.B. indem damit Beiträge nach Verkehrsmitteln klassifiziert oder Argumente im Diskurs identifiziert werden. Die zentralen Erkenntnisse der Disziplinen und Methoden wurden in Form von ausführlichen Handlungsempfehlungen für die kommunale Praxis zusammengefasst, wie konsultative Bürger*innenbeteiligung die kommunale Verkehrswende unterstützen kann. Die entwickelten KI-Modelle stehen der Öffentlichkeit zur Nutzung zur Verfügung und lassen sich darüber hinaus online selbst auf eigene Daten anwenden (https://software.cimt-hhu.de/). Die erhobenen Daten wie die Befragungen, die Fallstudiendatenbank und die annotierten Trainingsdaten stehen in entsprechenden Projektarchiven online zur Verfügung. Darüber hinaus wurden die Erkenntnisse in zahlreichen Veröffentlichungen wissenschaftlich publiziert, wozu auch die drei im Projekt entstandenen Dissertationen sowie verschiedene Abschlussarbeiten zählen. Die Erkenntnisse sind zudem in Lehrveranstaltungen eingeflossen und wurden im Rahmen verschiedener eigens initiierter Formate mit der interessierten Praxis diskutiert und weiterentwickelt.